INTESE VIETATE SULLE PROVVIGIONI: L'ANTITRUST CONDANNA LE AGENZIE IMMOBILIARI

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19-04-2004

Multa di oltre 140.000 euro alle principali associazioni di agenzie immobiliari, per aver stipulato accordi volti a fissare i prezzi minimi e massimi per i vari servizi resi, in violazione delle norme sulla concorrenza.

Il testo della decisione:

I502 - GUARDIA DI FINANZA/FEDERAZIONE ITALIANA AGENTI IMMOBILIARI PROFESSIONALI
Provvedimento n. 13035

L'AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 25 marzo 2004;

SENTITO il Relatore Professor Giuseppe Tesauro;

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;

VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217;

VISTA la propria delibera dell'8 maggio 2003, con la quale è stata avviata un'istruttoria, ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 287/90, nei confronti della Federazione Italiana Agenti Immobiliari Professionali (di seguito anche FIAIP), della Federazione Italiana Mediatori Agenti d'Affari Italia (di seguito anche FIMAA Italia) e dell'Associazione Nazionale Agenti e Mediatori d'Affari (di seguito anche ANAMA), volta ad accertare eventuali violazioni dell'articolo 2 della legge n. 287/90;

VISTA la Comunicazione delle Risultanze Istruttorie, inviata in data 23 dicembre 2003;

VISTE le memorie di ANAMA e FIMAA Italia presentate in data 4 febbraio 2004, nonché le memorie di FIAIP presentate in data 17 novembre 2003 e 5 febbraio 2004;

SENTITI i rappresentanti di ANAMA in data 25 settembre 2003, i rappresentanti di FIAIP in data 29 settembre 2003, i rappresentanti di FIMAA Italia in data 3 ottobre 2003 e in data 10 febbraio 2004, i rappresentanti del Gruppo Toscano S.p.A. in data 30 ottobre 2003, i rappresentanti di Interimmobili S.p.A. in data 4 novembre 2003, i rappresentanti di Gabetti S.p.A. in data 7 novembre 2003, i rappresentanti di Tecnocasa Franchising S.p.A. in data 12 novembre 2003, il rappresentante di un'agenzia immobiliare in data 14 novembre 2003;

VISTI gli altri atti del procedimento;

CONSIDERATO quanto segue:

I. PREMESSA

1. In data 13 dicembre 2000 è pervenuta una segnalazione, da parte del Comando Nucleo Speciale Tutela Concorrenza e Mercato della Guardia di Finanza (di seguito Guardia di Finanza), nella quale veniva evidenziato come i codici deontologici delle associazioni FIAIP, FIMAA Italia e ANAMA contenessero disposizioni che fornivano, di fatto, indicazioni di prezzi minimi e massimi delle provvigioni spettanti agli agenti immobiliari per i diversi servizi resi.

2. Analoga vicenda è stata segnalata da un cittadino residente nella provincia di Roma, con denuncia pervenuta in data 21 novembre 2001, e dall'Associazione nazionale di tutela del credito e del risparmio (di seguito Assorisparmiatori), con denuncia pervenuta in data 6 maggio 2002.

II. LE PARTI

1. FIAIP

3. FIAIP è un'associazione di agenti immobiliari costituita nel 1976 alla quale risultano iscritti 14.800 mediatori immobiliari [Fonte: circolare del Ministero del Lavoro del 2000 inviata alle Camere di Commercio, contenente i dati relativi al numero di associati a livello nazionale di FIAIP, ANAMA e FIMAA (doc. 576). Come sarà descritto di seguito, le Camere di Commercio utilizzano tali dati per stabilire la rappresentatività a livello nazionale delle tre associazioni, al fine di determinare i rappresentanti delle Commissioni per la tenuta del ruolo degli agenti d'affari in mediazione.
Dal sito Internet dell'associazione risultavano associati a FIAIP, al 20 ottobre 2003, circa 25 mila mediatori, di cui circa 9 mila titolari di agenzie immobiliari dislocati su tutto il territorio.
L'associazione ha dichiarato, in audizione, che i propri associati sono circa 8.000, di cui 6.500 agenti immobiliari.]. L'associazione aderisce alla Confedilizia.
All'associazione possono iscriversi persone fisiche e titolari di agenzie immobiliari in qualità di persone fisiche, ma non imprese che operano utilizzando l'istituto del franchising (audizione del 29 settembre 2003). In particolare, in base allo statuto associativo possono associarsi gli agenti immobiliari e i mandatari a titolo oneroso iscritti al ruolo istituito presso le Camere di Commercio ai sensi della legge 3 febbraio 1989 n. 39, nonché i mediatori creditizi iscritti all'UIC in possesso dei requisiti per l'iscrizione al rispettivo ruolo.
4. Gli organi associativi di FIAIP sono: la giunta nazionale, che è l'organo politico al quale spettano le decisioni in merito alle direttive e agli indirizzi associativi e il consiglio nazionale, che rappresenta tutte le realtà territoriali e controlla il rispetto delle direttive nazionali da parte di queste ultime. Vi sono poi i consigli regionali e provinciali (audizione del 29 settembre 2003).
Attualmente, l'associazione è organizzata sul territorio con 18 sedi regionali e 92 sedi provinciali. Le sedi provinciali e regionali hanno una propria autonomia solo nella gestione degli iscritti, essendo tenute a seguire le direttive nazionali e a operare nel rispetto dello statuto (audizione del 29 settembre 2003). Al riguardo, lo statuto prevede un obbligo di rendiconto alla giunta nazionale tramite l'invio dei verbali di ogni assemblea e di ogni consiglio provinciale e regionale. Il presidente del consiglio provinciale e/o del consiglio regionale decade dalla carica nel caso in cui entro 60 giorni dalla riunione del consiglio provinciale o regionale non vengano trasmessi i relativi verbali alla segreteria nazionale (articolo 1 dello statuto).
Le rappresentanze regionali e provinciali di FIAIP fanno riferimento allo statuto e al codice deontologico nazionali, non avendo propri statuti autonomi.

2. ANAMA

5. ANAMA è un'associazione di agenti e mediatori d'affari nata nel 1992, aderente a Confesercenti, che conta circa 9.000 operatori immobiliari [Fonte: circolare del Ministero del Lavoro, citata.
Tale dato è confermato dalle dichiarazioni riportate sul sito Internet dell'associazione alla data del 20 ottobre 2003. Nel corso del procedimento l'associazione ha dichiarato di avere circa 2.200 iscritti ma che si tratta di un dato parziale in quanto non sono state considerate tutte le sedi provinciali.].
Tra i principali scopi dell'associazione, come si evince dallo statuto, vi sono quelli di favorire l'unità sindacale della categoria, di indirizzare le iniziative e le attività degli aderenti secondo i principi previsti dallo statuto, fornendo agli iscritti l'assistenza necessaria per svolgere la propria attività (servizi di consulenza legale e fiscale, corsi di aggiornamento, ecc.), di assumere la rappresentanza della categoria negli organismi pubblici competenti a fornire pareri o a prendere decisioni che coinvolgono i suoi interessi.
Soci di ANAMA sono prevalentemente le imprese di grandi dimensioni, che spesso operano utilizzando l'istituto del franchising (audizione del 25 settembre 2003). In particolare, in base allo statuto, possono aderire "tutti coloro, ovvero ditte individuali o società, che esercitano la professione di Agente Mediatore in affari di qualsiasi tipologia o Merceologia e che sono in regola con l'iscrizione all'albo camerale" (articolo 3).
6. Gli organi associativi di ANAMA sono: l'assemblea nazionale, che è il massimo organo di indirizzo politico generale dell'associazione, e la giunta esecutiva che ha funzioni di direzione gestionale e di coordinamento.
L'associazione "[?] si articola, [?] a livello territoriale, in strutture Nazionali Regionali, Provinciali ove i livelli associativi lo consentano, in strutture di zona, circondariali e mandamentali, comunque sempre all'interno della struttura Confederale" (articolo 3). Quanto ai rapporti tra i diversi organi associativi, risulta che "il ruolo degli organi nazionali di ANAMA è di impartire le direttive alle strutture provinciali e regionali e all'occorrenza forniscono delle consulenze a tali strutture. Le strutture locali sono tenute a rispettare le direttive nazionali ma hanno comunque una propria autonomia nella gestione degli iscritti" (audizione del 25 settembre 2003).
7. Attualmente l'associazione è presente sul territorio con 18 sedi regionali e 134 sedi provinciali. In particolare, "nelle Regioni e nelle Province i relativi associati costituiscono le ANAMA regionali e provinciali che hanno il compito di attuare localmente le direttive nazionali e coordinare le attività del sindacato in ogni campo. Dette organizzazioni possono adottare, di concerto con la struttura nazionale, la realizzazione di strutture tecniche di servizi e la costituzione o la partecipazione a società. [?] Le ANAMA regionali o provinciali eleggeranno i loro organi dirigenti in analogia ai dettati e alle attribuzioni previste dal presente statuto per gli organi nazionali" (articolo 19). Le sedi regionali e provinciali di ANAMA fanno riferimento allo statuto e al codice deontologico approvati da ANAMA nazionale, non avendo propri statuti autonomi.

3. FIMAA

8. FIMAA Italia è una federazione aderente a Confcommercio che raggruppa circa 20.000 associati [Fonte: circolare del Ministero del Lavoro, citato.
L'associazione ha dichiarato che i propri associati sono circa 8.340.]. L'adesione a FIMAA attribuisce la qualifica di socio del sistema confederale e comporta l'accettazione dello statuto FIMAA e dello statuto confederale (articolo 4 dello statuto). Gli associati a FIMAA non sono i singoli agenti immobiliari ma le associazioni provinciali di agenti d'affari in mediazione aderenti a Confcommercio e, in particolare, i Sindacati provinciali e territoriali costituiti o comunque operanti nell'ambito delle Organizzazioni territoriali di carattere generale aderenti alla Confcommercio e rappresentativi degli operatori che svolgono attività in campo della mediazione.
La qualità di socio si perde "[?] per decadenza deliberata dalla Giunta Esecutiva in seguito a gravi contrasti con gli indirizzi di politica generale dettati dai competenti Organi della Federazione o per violazione delle norme del presente Statuto" (articolo 6 dello statuto).
9. Gli organi associativi di FIMAA sono: l'assemblea dei soci, che ha il compito di stabilire gli indirizzi di politica sindacale e generale della federazione, il Consiglio nazionale, che determina le linee d'azione della federazione nel quadro degli indirizzi generali fissati dall'assemblea, e la giunta esecutiva che provvede all'attuazione delle deliberazioni consiliari.
Attualmente, la federazione è presente con una propria rappresentanza in 95 province italiane. Le indicate strutture provinciali, denominate collegi provinciali, hanno elevata autonomia "rispetto alle decisioni e alle politiche da attuare a livello provinciale. Le stesse hanno, comunque, un rappresentante nell'assemblea nazionale di FIMAA Italia. Il ruolo degli organi nazionali del sistema FIMAA è fondamentalmente quello di coordinare le strutture territoriali nel senso di fornire loro delle linee guida che consentano di attuare delle politiche comuni sul territorio e che permettano di identificare FIMAA come soggetto unitario" (audizione del 3 ottobre 2003).
Ciascuna rappresentanza provinciale ha un proprio statuto che in certi casi è uguale a quello nazionale (ad esempio, FIMAA Roma) e in altri presenta alcune diversità, anche se non sostanziali (ad esempio, FIMAA Milano e FIMAA Bari). Dall'analisi dei singoli statuti provinciali agli atti del procedimento, risulta che l'adesione dell'agente immobiliare al "Collegio provinciale" di FIMAA comporta l'accettazione dello statuto provinciale e di quello di FIMAA Italia (cfr. statuto FIMAA Milano, doc. 119; statuto FIMAA Bari, doc. 116; statuto FIMAA Roma, doc. 172).

IV. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE

1. IL QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO

1.1 La disciplina relativa agli agenti d'affari in mediazione

10. Il contratto di mediazione è disciplinato dagli articoli 1754 e seguenti c.c. Il citato articolo stabilisce che: "E' mediatore colui che mette in relazione due o più parti per la conclusione di un affare, senza essere legato ad alcuna di esse da rapporti di collaborazione di dipendenza o di rappresentanza". L'articolo 1755 c.c. prevede che "Il mediatore ha diritto alla provvigione da ciascuna delle parti, se l'affare è concluso per effetto del suo intervento. La misura della provvigione e la proporzione in cui questa deve gravare su ciascuna delle parti, in mancanza di patto, di tariffe professionali o di usi, sono determinate dal giudice secondo equità".
11. L'attività degli agenti d'affari in mediazione è, poi, disciplinata dalla legge 3 febbraio 1989, n. 39 e dal relativo regolamento di attuazione, approvato con il Decreto Ministeriale 21 dicembre 1990, n. 452.
Con specifico riferimento alla provvigione dei mediatori, l'articolo 6 della legge n. 39/89 dispone che "la misura della provvigione e la proporzione in cui questa deve gravare su ciascuna delle parti, in mancanza di patto, sono determinate dalle giunte camerali, sentito il parere della commissione provinciale di cui all'articolo 7 e tenendo conto degli usi locali".

1.2 I requisiti per l'iscrizione al ruolo degli agenti di affari in mediazione

12. Per lo svolgimento dell'attività di mediazione immobiliare la legge n. 39/89 prevede che gli operatori del settore debbano iscriversi in un apposito ruolo istituito presso le singole Camere di Commercio (articolo 2).
I requisiti per l'iscrizione al ruolo sono espressamente previsti dalla citata legge n. 39/89 [In particolare l'art. 2, comma 3, della legge citata stabilisce che gli iscritti al ruolo degli agenti d'affari in mediazione devono essere in possesso di un diploma di scuola secondaria di secondo grado, avere frequentato un corso di formazione specifico ed aver superato l'esame relativo all'indicato corso o devono dare dimostrazione di avere effettuato un periodo di pratica di almeno 12 mesi e il superamento di un esame.].
L'iscrizione al ruolo deve essere richiesta dal singolo interessato, anche se l'attività viene esercitata in modo occasionale. Nel caso di società, i requisiti per l'iscrizione al ruolo devono essere posseduti dai legali rappresentanti o da coloro che sono preposti dalla società a tale ramo d'attività. Nel ruolo vengono annotati tutti i provvedimenti disciplinari, amministrativi e penali eventualmente adottati nei confronti degli iscritti.

1.3 Le Commissioni ruolo presso le Camere di Commercio

13. La citata legge 39/89 dispone che presso ciascuna Camera di Commercio sia istituita una Commissione che provvede alle iscrizioni al ruolo e alla tenuta del medesimo (articolo 7). La Commissione è nominata dalla Giunta camerale ed è composta da: "un membro della giunta camerale; da un rappresentante degli agricoltori, uno degli industriali ed uno dei commercianti, designati rispettivamente dalle organizzazioni a livello nazionale [?]; e da cinque rappresentanti degli agenti di affari in mediazione designati dalle organizzazioni di categoria più rappresentative a livello nazionale".
La Giunta camerale invece, ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n. 580, è composta dal "Presidente e da un numero di membri non inferiore a cinque e non superiore ad un terzo de membri del consiglio [camerale] secondo quanto previsto dallo statuto. Dei suddetti membri almeno quattro devono essere eletti in rappresentanza dei settori dell'industria, del commercio, dell'artigianato e dell'agricoltura" (articolo 14) [I membri della Giunta sono eletti dal Consiglio camerale e scelti tra i propri componenti. I membri del Consiglio Camerale sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori dell'industria, dell'artigianato, delle assicurazioni, del commercio, del credito, dell'industria, dei servizi alle imprese, dei trasporti e spedizioni, del turismo e degli altri settori di rilevante interesse per l'economia della circoscrizione medesima. Il numero dei componenti del consiglio è determinato in base al numero delle imprese iscritte nel registro delle imprese o nel registro delle ditte e può variare da un minimo di 20 ad un massimo di 30. ].
Pertanto, in base alla legge settoriale i rappresentanti degli agenti immobiliari designati dalle associazioni di categoria di appartenenza hanno un ruolo di assoluta preminenza all'interno delle Commissioni ruolo, essendo numericamente superiori rispetto agli altri componenti, mentre in base alla legge di regolamentazione del sistema camerale all'interno delle Giunte vi è una rappresentanza paritetica degli operatori dei più importanti settori economici presenti sul territorio [Giova rilevare che, nel triennio 2001-2003, in base a quanto previsto dalla legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002) in materia di riordino degli organismi collegiali, circa 20 Camere di Commercio (su 103) hanno soppresso le Commissioni ruolo. La norma citata dispone in tema di contenimento della spesa e di maggiore funzionalità dei servizi e non si applica agli organismi collegiali "? ad elevata specializzazione indispensabili per la realizzazioni di obiettivi istituzionali, non perseguibili attraverso l'utilizzazione del proprio personale." In alcune province, avverso alle decisioni delle Camere di Commercio, le tre associazioni FIAIP, FIMAA e ANAMA hanno fatto ricorso ai TAR di competenza, al fine di ripristinare le Commissioni ruolo; in altre province, sono in corso trattative finalizzate al ripristino delle suddette Commissioni o all'istituzione di organismi con finalità di controllo del comportamento degli iscritti. Secondo quanto affermato da FIAIP nel corso della propria audizione, "in alcune province nelle quali le Camere di Commercio avevano abolito le Commissioni Ruolo, la FIAIP ha ottenuto, a fronte di una sentenza del 2002 del Consiglio di Stato sul punto, che le Commissioni venissero ricostituite" (audizione del 29 settembre 2003).].
14. Sempre in base alla legge 39/89 le associazioni di categoria, per avere propri membri nella Commissione ruolo, devono essere rappresentative a livello nazionale. Il numero di membri di ogni singola associazione, all'interno delle suddette Commissioni, è stabilito sulla base della loro rappresentatività a livello nazionale e provinciale, che viene desunta dai dati forniti dagli uffici provinciali del lavoro.
Dalle informazioni disponibili emerge che le tre associazioni più rappresentative a livello nazionale della categoria degli agenti immobiliari sono FIAIP, ANAMA e FIMAA. Tali associazioni sono presenti, con diversa composizione, nelle Commissioni ruolo di tutte le Camere di Commercio.
15. Le competenze delle Commissioni ruolo sono espressamente previste dalla legge e si sostanziano, come già anticipato, nella gestione e tenuta del ruolo, nella verifica e nell'esame delle istanze di iscrizione presentate dai richiedenti, nella valutazione dei titoli prodotti da questi ultimi e nella verifica dei requisiti personali e professionali dei richiedenti, così come indicati dalla legge n. 39/89 e dal D.M. n. 452 del 21 dicembre 1990 [Cfr. articolo 7 del Decreto Ministeriale 21 dicembre 1990 n. 452 Regolamento recante norme di attuazione della legge 3 febbraio 1989 n. 39 sulla disciplina degli agenti di affari in mediazione.].
Verificate le istanze presentate dai richiedenti per l'iscrizione nei ruoli, le Commissioni deliberano, con provvedimento motivato, l'iscrizione o il diniego delle stesse dandone comunicazione agli interessati.
16. Le Commissioni ruolo si occupano, ai sensi dell'articolo 7, punto 5 del D.M. n. 452/90, anche di conservare i moduli e i formulari che gli agenti d'affari in mediazione depositano, ai sensi dell'articolo 5, comma 4 della legge n. 39/89 [L'articolo 5, comma 4 della Legge n. 39/89 prevede che: "Il mediatore che per l'esercizio della propria attività si avvalga di moduli o formulari, nei quali siano indicate le condizioni del contratto, deve preventivamente depositarne copia presso la Commissione di cui all'art. 7". ], in modo che gli stessi siano consultabili da chiunque ne abbia interesse. Nell'esercizio di tale funzione, le Commissioni ruolo possono effettuare dei controlli, ai sensi dell'articolo 2, comma 4, lettera c), della legge 580/93, sulla presenza di eventuali clausole inique inserite nel formulari depositati.
Dai documenti acquisiti dalle Camere di Commercio emerge che spesso gli iscritti alle tre associazioni depositano, per i vari incarichi di mediazione, la modulistica predisposta dalle associazioni di categoria di riferimento, ovvero di FIAIP, ANAMA o FIMAA (doc. n. 394/V, 394/VI, 394/XVII, 394/XVIII, 402, 403, 410 ed altri).
Sulla base delle informazioni acquisite in audizione emerge, inoltre, che le Commissioni ruolo, nello svolgimento dei controlli relativi alla presenza di clausole inique, a volte richiedono ai singoli operatori immobiliari, sia che utilizzino la modulistica associativa, sia che utilizzino modulistica propria, di effettuare delle modifiche. Peraltro, risulta che nella valutazione della modulistica ogni Camera di Commercio abbia propri parametri di riferimento (audizioni Gabetti, Toscano e Interimmobili). In molti casi, sono le stesse Commissioni ruolo che unitamente alle rappresentanze associative delle varie categorie predispongono tipologie contrattuali per i vari servizi da offrire ai consumatori (doc. n. 454, 455, 500 ed altri).

a) I poteri di vigilanza delle Commissioni ruolo

17. In base al citato D.M. 452/90, tra i compiti della Commissione ruolo vi è anche quello di vigilare "sull'esercizio dell'attività degli iscritti, ferma restando la competenza delle Giunte camerali in materia disciplinare" (articolo 7, punto 3).
18. L'agente che viola i propri doveri o manca a qualcuno degli obblighi previsti dalla legge è soggetto a sanzioni disciplinari, che si sostanziano nella sospensione, nella cancellazione o nella radiazione dal ruolo. La sospensione si applica per un periodo non superiore ai sei mesi nei casi meno gravi di incompatibilità. La cancellazione dal ruolo viene pronunciata nei casi di incompatibilità previsti dalla legge, quando viene a mancare uno dei requisiti previsti per l'iscrizione o su richiesta dell'interessato. La radiazione è prevista nei confronti di agenti che abbiano turbato gravemente il normale andamento del mercato o che, nel periodo di sospensione, abbiano compiuto atti inerenti il loro ufficio o nei confronti di coloro ai quali sia stata irrogata per tre volte la misura della sospensione.
L'eventuale adozione dei provvedimenti disciplinari è preceduta dalla citazione dell'interessato innanzi alla Giunta camerale, organo deputato all'adozione dei provvedimenti disciplinari [Cfr. articolo 20 del Decreto Ministeriale 21 dicembre 1990 n. 452 Regolamento recante norme di attuazione della legge 3 febbraio 1989 n. 39 sulla disciplina degli agenti di affari in mediazione.].
19. La Commissione ruolo, pur non avendo direttamente poteri disciplinari nei confronti degli iscritti, di fatto riveste una funzione rilevante nell'ambito dell'eventuale procedimento disciplinare, sia come proponente dello stesso, sia come consulente della Giunta che deve valutare l'esistenza dell'eventuale infrazione e la conseguente sanzione da irrogare all'interessato.
20. In merito alle modalità con cui tale Commissione, in alcuni casi, ha esercitato i propri poteri di vigilanza è rilevante la documentazione acquisita nel corso dell'istruttoria dalle Camere di Commercio.
Da tale documentazione è emerso che, in alcune realtà provinciali, la Commissione ruolo, nell'esercizio dei propri poteri di vigilanza, si è avvalsa anche delle norme di autoregolamentazione che si sono date le associazioni di categoria. E' agli atti del procedimento una lettera di richiamo della Commissione ruolo della Camera di Commercio di Genova ad un iscritto, "colpevole" di avere effettuato una campagna pubblicitaria considerata troppo aggressiva poiché prometteva sconti ritenuti eccessivi. Nella lettera di richiamo, la Commissione sottolinea come "il messaggio violi il codice deontologico a danno degli operatori concorrenti". Il presidente della indicata Commissione, anche firmatario della lettera di richiamo, risulta essere un esponente degli organismi nazionali della FIAIP. Il codice deontologico del quale si lamenta la violazione sembrerebbe essere quello della FIAIP.
Dal verbale della riunione della Commissione nella quale è stato discusso il caso emerge la preoccupazione "per le implicazioni che campagne pubblicitarie particolarmente aggressive possono comportare [?] da anni la categoria tenta di darsi regole chiare e trasparenti, anche attraverso i codici deontologici, che migliorino l'immagine degli operatori sul mercato, e comportamenti di marketing aggressivo come quello analizzato rischiano di vanificare gli sforzi profusi [?] turbando il mercato e introducendo potenzialmente elementi di confusione nel pubblico"; il verbale si conclude la proposta di inviare solo un richiamo all'iscritto "in considerazione della manifestata disponibilità a spontaneamente cessare la forma pubblicitaria in oggetto" (doc. n. 687).
21. A questo riguardo, con lettera del 13 novembre 2003, lo stesso presidente della Commissione ruolo ha confermato che "questa Commissione ha solo recepito le norme di autoregolamentazione che si sono date le varie associazioni di categoria [?]".
In tale lettera, il presidente della Commissione ha, altresì, affermato che sono normalmente oggetto di censura le campagne pubblicitarie degli agenti immobiliari operanti nella provincia non solo quando si tratta di pubblicità ingannevoli, ma anche nei casi di "promessa al pubblico di operare senza compenso a carico di una delle parti" (doc. n. 713).
22. Dalla documentazione acquisita dalla Camera di Commercio di Cagliari risulta che la FIAIP provinciale abbia inviato alla Commissione ruolo il proprio codice deontologico "affinché possa servire di ausilio alla Commissione camerale ruolo di agenti di affari in mediazione, soprattutto nei casi di controversie di anomali comportamenti dell'agente immobiliare" Secondo quanto risulta nella lettera di trasmissione del suddetto codice alla Commissione ruolo, "le associazioni dei consumatori e le principali Camere di Commercio hanno adottato come schema di comportamento della categoria il codice deontologico FIAIP" (doc. n. 488) [Dalla documentazione agli atti del procedimento risulta che nelle province di Napoli, Prato, Pordenone e Savona, i collegi provinciali della FIAIP hanno depositato presso le rispettive Commissioni ruolo sia la modulistica-tipo associativa che viene utilizzata dagli agenti immobiliare iscritti, sia il proprio codice deontologico (docc. 292, 402, 670). ].
23. Nelle audizioni alcuni operatori del settore hanno affermato che, tra le motivazioni sottostanti all'iscrizione degli agenti immobiliari ad ANAMA, FIAIP e FIMAA, vi è anche il fatto che in tal modo questi sentono rappresentate le proprie esigenze all'interno della Commissione ruolo, organo di vigilanza dei comportamenti degli iscritti, nel quale ? come detto ? le tre associazioni detengono la maggioranza [A proposito delle modalità con cui le Commissioni ruolo svolgono i propri poteri di vigilanza, da una lettera inviata, in data 23 giungo 2002, dal Presidente di ANAMA ai componenti della Giunta nazionale, acquisita nel corso dell'accertamento ispettivo presso la sede nazionale dell'associazione, si discute della circostanza che "? in alcune Commissioni Ruolo presso le CCIAA (Torino e Milano) si è scesi in una sorta di "processo" [nei confronti di un associato] per valutare il metodo, l'approccio al mercato e la strategia commerciale. Le accuse sollevate sono: ?. pratica il supero? ? applica provvigioni alte? ? è un'azienda troppo aggressiva? ?. utilizza modulistica vessatoria?" Nella lettera si informa che l'associato non è stato sanzionato, si da conto della discussione che si è tenuta in ambito associativo su tale vicenda e si afferma che " ? i rappresentanti ANAMA in Commissione devono tutelare, difendere e proteggere il buon nome di ogni associato." (doc. 79).].

1.4 La disciplina relativa alla raccolta degli usi e consuetudini da parte delle Camere di Commercio

24. Gli usi sono fonti non scritte derivanti dal comportamento generale, uniforme e costante, adottato per un lungo periodo di tempo. Nell'ordinamento giuridico gli usi sono fonte terziaria, dopo la legge ed i regolamenti e, ai sensi dell'articolo 8 delle preleggi, hanno efficacia solo se espressamente richiamati, nel caso di materie regolate da leggi e regolamenti. Nelle materie non regolate da legge o regolamento, gli usi sono invece fonte autonoma.
Nello specifico settore dell'intermediazione immobiliare, gli usi negoziali, come si desume dalla normativa vigente precedentemente descritta, servono come riferimento per il Giudice e/o la Giunta camerale, in caso di mancato accordo tra le parti sulla provvigione da corrispondere al mediatore, per assumere decisioni secondo equità.
25. Nell'ambito dei compiti di regolazione del mercato attribuiti alle Camere di Commercio rientrano sia l'accertamento di nuovi usi, sia la revisione quinquennale di quelli già esistenti. Gli enti camerali hanno l'obbligo di raccogliere, accertare e revisionare gli usi e le consuetudini connesse alle attività economiche e commerciali presenti sui rispettivi territori. Tale attribuzione è stata prevista originariamente dalla legge n. 121, del 20 marzo 1910, ed è poi stata confermata dal Regio Decreto n. 2011, del 20 settembre 1934, attualmente vigente.

a) Le Commissioni usi presso le Camere di Commercio

26. Il Regio Decreto 20 settembre 1934, n. 2011, la Legge 13 marzo 1950, n. 115 e la circolare ministeriale del Ministero dell'Industria e Commercio n. 1695/C del 1964 disciplinano le modalità di accertamento e di raccolta degli usi e consuetudini generali del commercio.
In particolare, per ciò che concerne la raccolta e la revisione degli usi provinciali, l'articolo 34 del citato Regio Decreto prevede che il consiglio camerale esperisca direttamente indagini volte all'accertamento degli usi vigenti nella provincia di appartenenza, formulando uno schema che viene reso pubblico tramite affissione e comunicato alle associazioni professionali interessate. Entro un termine di quarantacinque giorni coloro che lo desiderano possono presentare eventuali osservazioni. Una volta raccolte le eventuali osservazioni viene redatto un progetto della raccolta degli usi che viene approvato dalla Giunta Camerale, e diviene definitivo.
27. Con la circolare n. 1695/C del 1964 il Ministero dell'Industria e del Commercio ha dettato le linee guida per procedere alla raccolta ed alla revisione quinquennale degli usi e consuetudini presenti nelle varie province italiane [La circolare suindicata trova la sua ragion d'essere nell'esigenza di uniformare sull'intero territorio nazionale i comportamenti delle Camere di Commercio sia con riguardo alle modalità di rilevazione degli usi, sia con riguardo agli organi a ciò preposti. ].
Con specifico riferimento agli organi preposti alla rilevazione degli usi, tale circolare prevede l'istituzione di un'apposita Commissione provinciale usi, nominata dalla Giunta camerale [Cfr. L'articolo 1 dell'allegato B alla Circolare del 2 luglio 1965 n. 1695.], che si occupa di organizzare e coordinare le operazioni di revisione degli usi. L'indicata Commissione usi [Secondo quanto previsto nella circolare n. 1695/1964, la Commissione usi deve essere composta da un magistrato con qualifica non inferiore a "Consigliere di Corte di appello" che la presiede, da un magistrato di qualifica non inferiore a "Magistrato di tribunale" come vice Presidente da due rappresentanti delle categorie agricole, due della categoria degli artigiani, due degli industriali, quattro della categoria dei commerciali, uno del settore creditizio e due esperti giuridici (docenti universitari o avvocati abilitati innanzi alle giurisdizioni superiori).] opera mediante dei comitati tecnici, istituiti a seconda delle varie tipologie di merci e/o servizi di cui rilevare gli usi, i quali procedono praticamente alle rilevazioni degli usi stessi.

b) I comitati tecnici

28. Come detto, i comitati tecnici hanno il compito di procedere alla effettiva rilevazione degli usi. La circolare ministeriale n. 1695/C del 1964 dispone che i comitati tecnici siano composti da tre a cinque membri, scelti dalla Commissione usi tra i rappresentanti delle categorie industriali, artigiane, commerciali e del settore creditizio. Il presidente del comitato tecnico è nominato dalla giunta camerale.
La citata circolare fornisce, altresì, una serie di indicazioni in merito alle modalità pratiche di rilevazione. In particolare, si suggerisce ai comitati tecnici: di diffondere il più possibile la notizia relativa al fatto che si sta procedendo alla rilevazione degli usi; di informare gli operatori dei vari settori e le loro rappresentanze associative e istituzionali per ottenere il loro contributo; di sentire i Sindaci delle varie città in merito alle abitudini commerciali praticate sul territorio; di avvalersi della collaborazione di tutti gli uffici interessati e di sentire le Cancellerie dei tribunali al fine di verificare le decisioni in cui è stato fatto riferimento agli usi.
29. La circolare ministeriale prevede un congruo termine entro il quale il comitato tecnico può ricevere le osservazioni in merito alla rilevazione; scaduto tale termine, il comitato esamina il materiale raccolto e formula una proposta che sottopone all'approvazione della Commissione usi.
La Commissione usi dispone una riunione con il comitato tecnico, alla quale intervengono anche i rappresentanti delle categorie aventi interessi contrapposti nella specifica materia oggetto di rilevazione; ultimato l'esame di tutti gli elementi a disposizione, la Commissione usi procede alla classificazione dei vari usi rilevati secondo uno schema predisposto dalla citata circolare ministeriale. Una volta concluso l'iter, gli usi vengono raccolti in un testo chiamato "Raccolta provinciale degli usi" che viene approvato dalla Giunta camerale.
30. Dalla documentazione agli atti del procedimento risulta che, di fatto, nelle rilevazioni degli usi per i servizi di mediazione immobiliare, i comitati tecnici coinvolgono anche le Commissioni ruolo, in qualità di rappresentanti istituzionali del settore della mediazione immobiliare, le quali spesso svolgono una funzione importante nel fornire indicazioni circa l'applicazione di determinati parametri tariffari per i singoli servizi di mediazione [Dal verbale della Giunta di Cremona del 14 giugno 1993 risulta, ad esempio, che "la determinazione delle tariffe in materia di compravendita, permuta e locazione immobiliare presenta alcune difficoltà, anche per la presenza di rilevanti e contrastanti interessi[?] La Commissione usi aveva ritenuto che non si fosse ancora radicato un uso diverso rispetto a quanto registrato in precedenza?.. A sua volta la Commissione provinciale mediatori?.aveva chiesto di portare dall'1% al 3% la percentuale di mediazione della compravendita immobiliare?." La delibera riporta una variazione degli usi rilevati che ha mediato tra le posizioni indicate (doc. n. 379).
Da altra documentazione, delibera della Giunta camerale di Taranto del 7/6/2001, risulta che la Commissione ruolo ha proposto alla Giunta camerale ? pur non avendo il potere di farlo - una modifica degli importi delle provvigioni per gli agenti immobiliari ritenendo che le stesse non fossero più congrue. Dalla delibera risulta che la Giunta, dopo ampia discussione, abbia approvato un aumento delle percentuali dei servizi di mediazione pubblicandoli come riferimenti tariffari per gli operatori del settore (doc. n. 394/VIII).].
Da tale documentazione emerge, altresì, che nel processo di rilevazione degli usi i comitati tecnici consultano e tengono conto, oltre che delle informazioni provenienti dalle Commissioni ruolo, anche di quelle provenienti direttamente da FIAIP, ANAMA e FIMAA [Nella lettera della Camera di Commercio di Roma, pervenuta in data 24 settembre 2003, in relazione all'aggiornamento degli usi camerali si afferma, tra l'altro, che "? la Commissione all'uopo costituita nel 1999 ? ha proceduto con una modifica di quegli usi la cui variazione è stata ampiamente documentata dalle varie associazioni di categoria allo scopo contattate" (doc. 570).
E' agli atti una lettera della Camera di Commercio di Milano alla FIMAA, con la quale richiede di "farci cortesemente avere osservazioni e/o proposte relative all'aggiornamento degli usi [in tema di agenzia], il cui attuale testo (risalente al 1969) si invia in allegato. Vi saremo altresì grati se ci vorrete comunicare il nominativo di un vostro rappresentante designato a far parte del Comitato Tecnico che parteciperà ai lavori della Commissione". Allegata a tale lettera vi è una copia del capitolo relativo al contratto di agenzia, facente parte della Raccolta degli Usi e Consuetudini della provincia di Milano. ].
In alcuni casi sono state addirittura le stesse associazioni a sollecitare la revisione degli usi fino ad arrivare all'invio alla Commissione usi di vere e proprie rilevazioni tariffarie effettuate tra gli associati, con l'indicazione degli importi suggeriti per adeguare gli usi stessi (doc. 480, 489 e 490) [Vedi la lettera del 10 dicembre 2002 con cui ANAMA, FIAIP e FIMAA segnalano alla Camera di Commercio di Asti quali sono le nuove tariffe praticate dai mediatori da considerare "in occasione della prossima revisione della raccolta provinciale degli usi locali ?" (doc. 480).
Nella risposta della Camera di Commercio di Mantova, pervenuta in data 19 agosto 2003, è specificato che "? verso la metà del decennio, a seguito di specifica richiesta della FIMAA, è stata effettuata una revisione straordinaria degli usi in materia di provvigioni per gli affari nel settore immobiliare" (doc. 418).
La FIAIP di Cagliari, Nuoro e Oristano, con lettera del novembre 2002 alla Commissione ruolo di Cagliari, dopo "avere raccolto i dati degli associati che operano sul territorio provinciale e ampiamente discusso sull'argomento" informa su quali sono le nuove tariffe di mediazione (doc. 489). Sempre ai fini dell'aggiornamento degli usi, la FIMAA di Cagliari, con lettera del 30 giugno 2003 alla Commissione ruolo, propone le nuove tariffe di mediazione e una revisione del testo, "alla luce delle più recenti disposizioni Antitrust, dell'attuale mercato immobiliare cagliaritano e di quanto riscontrato presso tutti gli Associati FIMAA CAGLIARI ?" (doc. 490).
Nel caso della Commissione ruolo di Messina, è agli atti del procedimento una memoria del presidente della stessa inviata all'Autorità, nella quale afferma che "? quelle consuetudini non sono più praticate essendo superate da usi diversi come si evince dai tariffari inviati alla Camera di Commercio dalle sue Associazioni di Categoria maggiormente rappresentative sia in ambito provinciale che nazionale (FIMAA e FIAIP)" (doc. 680).].

2. LE TARIFFE ASSOCIATIVE DI FIAIP E FIMAA Italia PRIMA DEL 1996

31. Come premesso, le segnalazioni pervenute lamentano la circostanza che i codici deontologici delle tre associazioni parti del procedimento contengono disposizioni restrittive della concorrenza. In particolare, i codici deontologici di FIAIP e ANAMA riportano indicazioni di tariffe minime, mentre nel codice deontologico della FIMAA viene fatto un rinvio a tariffe massime stabilite in seno all'associazione stessa. Dall'analisi dei codici deontologici risulta, altresì, che gli stessi contengono disposizioni che prevedono, per gli associati, un patto di non concorrenza nella gestione dei rapporti con la clientela.
32. Anche precedentemente alle segnalazioni citate risulta che due delle associazioni di categoria parti del presente procedimento diffondessero tariffari. Sulla base di documentazione acquisita agli atti del presente procedimento [Vedi lettere del 5 novembre con cui è stata comunicata alle parti l'acquisizione agli atti del presente procedimento di documentazione facente parte dei procedimenti PI/534, D486, I216.], è possibile ricostruire un quadro complessivo dei comportamenti delle associazioni in tema di tariffe, utile per collocare nel giusto contesto le indicazioni contenute nei codici deontologici oggetto del presente procedimento.

2.1 I tariffari di FIAIP

33. Dall'analisi della documentazione disponibile risulta che già nel 1995 FIAIP procedesse all'elaborazione dei tariffari associativi. In una pubblicazione curata dal centro studi dell'associazione, intitolata "Tariffe professionali applicate dagli agenti immobiliari nelle province italiane", vengono specificate tariffe fisse, ovvero minime, in base al tipo di prestazione offerta e vengono altresì individuate le proporzioni in cui queste devono gravare ? di solito in uguale misura ? su ciascuna delle parti (doc. 695).
Secondo quanto riportato nella prefazione, la pubblicazione presenta "un lavoro certosino dell'Ufficio Studi della FIAIP" che "consiste nella raccolta di tutte le tariffe minime applicate in tutte le province italiane".
34. Quanto all'obbligo di rispetto dei tariffari associativi da parte degli associati, l'articolo 22 del codice deontologico allora vigente prevedeva che "nello stabilire l'ammontare del proprio compenso l'agente immobiliare non dovrà scendere al di sotto di quanto stabilito dalle tariffe determinate ai sensi dell'articolo 6, comma 2, della legge n. 39/89 e, in mancanza di queste, dagli usi e consuetudini raccolti dalla C.C.I.A.A." (doc. 695).
35. E' d'interesse rilevare quanto riportato nella prefazione della pubblicazione descritta, dove si afferma che "[l]a legge 38/89 prevede che le Giunte Camerali approvino una tariffa e l'autorità garante della concorrenza e del mercato, più comunemente denominata Antitrust, non ne ravvisa la legalità in quanto dette tariffe, se approvate, introdurrebbero nell'attività di agente immobiliare e mandatario a titolo oneroso, delle restrizioni concorrenziali che non sono riconducibili alla normativa vigente" [Quanto rappresentato nella premessa sopra descritta, sembrerebbe riferirsi ad un parere dell'Autorità alla Camera di Commercio di Padova, in merito alla possibilità dell'adozione o dell'approvazione da parte della Giunta camerale di un tariffario generale per la mediazione nel ramo immobili, che ha avuto molta risonanza sulla stampa settoriale del periodo. Di tale parere, la FIAIP da conto nella propria pubblicazione "L'agente Immobiliare" del Luglio /ottobre 1995, n. 4/5, Anno XIII.
L'indicato parere interpreta la disposizione contenuta nell'art. 6, comma 2, della legge n. 39/89, recante modifiche alla disciplina della professione di mediatore, il quale recita: "La misura delle provvigioni e la proporzione in cui questa deve gravare su ciascuna delle parti, in mancanza di patto, sono determinate dalle giunte camerali, sentito il parere della Commissione provinciale di cui all'art. 7 e tenendo conto degli usi locali". L'Autorità, con il menzionato parere, aveva ritenuto che l'adozione o l'approvazione da parte della Giunta camerale di un tariffario generale per la mediazione nel ramo immobili fosse restrittivo della concorrenza e che tale restrizione non fosse imposta dalla citata norma. Quest'ultima, infatti, disponendo che il compenso sia liberamente determinato dai contraenti e che, solo in mancanza di pattuizione, sia fissato dalla Giunta, appare legittimare non già l'adozione o l'approvazione in via generale da parte della stessa di un tariffario, bensì soltanto un suo intervento in via suppletiva e in casi specifici.]. Peraltro, la FIAIP riconosce che, anche secondo un orientamento comunitario ormai consolidato, la tariffa "rappresenta un'iniqua condizione di privilegio nei confronti della clientela". Al tempo stesso, tuttavia, ritiene che "deve esistere un parametro cui riferirsi al fine di non cadere in eccessi di compensi sia verso l'alto che verso il basso e, particolarmente in quest'ultimo caso, con il rischio di svalutare la qualità delle prestazioni della categoria in generale se non, addirittura, configurare la concorrenza sleale." Ed ancora "la FIAIP si è posta il programma di trovare equilibrio di tariffa al proprio interno dal momento che, per proprio codice deontologico, tende ad uno standard medio alto della qualità delle prestazioni. Considerando che le prestazioni non potranno essere uguali, non si può prescindere dal livello minimo di prestazione che, all'interno della nostra Federazione, deve essere di riferimento e di rispetto da parte degli associati ".
36. Da altra documentazione risulta che, in alcune province, le rappresentanze locali delle associazioni depositassero presso la Camera di Commercio delle tabelle contenenti i tariffari associativi, valevoli nella provincia per gli agenti immobiliari presenti sul mercato. In particolare, è agli atti del procedimento documentazione relativa ai tariffari presentati nel 1995 dalla FIAIP di Messina alla Commissione ruolo della Camera di Commercio di tale provincia (doc. n. 682).
Al riguardo, la FIAIP di Messina, con lettera del 18 ottobre 1995 all'Autorità, affermava che "le tabelle provvigionali allegate sono vincolanti nel minimo per gli aderenti alla federazione" (doc. n. 675).

2.2 I tariffari di FIMAA

37. Quanto alla FIMAA, da informazioni acquisite in data 13 maggio 1996, è emerso che la stessa "non pubblica tariffari nazionali né listini prezzi degli immobili. Le tariffe di mediazione, come pure i prezzi di mercato sono infatti relative ai singoli mercati territoriali. .. alcune associazioni provinciali FIMAA curano dei listini prezzi immobili che hanno valore di riferimento" (doc. n. 691).
38. Anche per questa associazione vi sono evidenze che i tariffari associativi fossero elaborati a livello provinciale. In particolare, la rappresentanza FIMAA di Messina depositava presso la locale Commissione ruolo delle tabelle contenenti le tariffe per i diversi servizi di intermediazione immobiliare elaborate in seno all'associazione (doc. n. 682).
La suddetta associazione, con lettera del 6 ottobre 1995 all'Autorità, precisava che "gli iscritti sono vincolati nell'esercizio dell'attività ad osservare scrupolosamente il codice deontologico che prevede, tra l'altro, il rispetto dei limiti imposti dal tariffario depositato presso la locale Camera di Commercio" (doc. n. 678).
39. In merito all'utilizzo dei tariffari depositati dalle rappresentanze locali di Messina di FIAIP e FIMAA, dall'analisi di una memoria inviata all'Autorità in data 21 giugno 1995, da parte del Presidente della Commissione ruolo presso la Camera di Commercio di Messina, sembrerebbe che tali tariffari venissero considerati come un aggiornamento per il 1995 degli usi e consuetudini camerali (doc. n. 680) [Nella citata memoria presentata all'Autorità, il Presidente della Commissione provinciale mediatori, a supporto di una denuncia di ingannevolezza del messaggio pubblicitario di un mediatore locale, afferma che gli usi e consuetudini citati dall'autore del messaggio pubblicitario denunciato sono superati "da usi diversi come si evince dai tariffari inviati alla Camera di Commercio dalle Associazioni di categoria maggiormente rappresentative sia in ambito provinciale che nazionale (FIMAA e FIAIP)".].

2.3 L'intervento dell'Autorità

40. L'Autorità, venuta a conoscenza dell'esistenza dei descritti tariffari associativi, nel corso del 1995, nell'ambito di un'attività preistruttoria [Vedi caso n. D/486, successivamente confluito nel fascicolo n. I/216, la cui documentazione è stata acquisita agli atti del presente procedimento. ], aveva rappresentato alle suddette associazioni la valenza restrittiva della concorrenza di comportamenti volti ad elaborare e a diffondere dei tariffari associativi.
Con lettere dell'8 luglio 1996, FIAIP e FIMAA si erano impegnate ad assumere comportamenti coerenti con la legge n. 287/90.
Allegate a tali lettere, vi sono le circolari inviate dalle suddette associazioni a tutti gli associati, nonché i comunicati inviati ai principali organi di stampa, dai quali emergono gli impegni presi.

3. GLI ATTUALI CODICI DEONTOLOGICI DI FIAIP, ANAMA, FIMAA Italia

3.1 Il codice deontologico della FIAIP e la sua obbligatorietà nei confronti degli associati

41. Il codice deontologico della FIAIP attualmente vigente, oggetto della denuncia della Guardia di Finanza dispone, in merito ai compensi per i servizi di intermediazione, all'articolo 23 che: "nello stabilire l'ammontare del proprio compenso l'agente immobiliare non dovrà scendere al di sotto di quanto stabilito dagli Usi e Consuetudini raccolti dalla Camera di Commercio di appartenenza". In altri termini, le rilevazioni effettuate dalle Camere di Commercio relativamente ai diversi servizi offerti dagli agenti immobiliari vengono utilizzate come tariffe minime. Una prima versione del codice deontologico è stata approvata dall'associazione nel dicembre 1976 e, successivamente modificata all'articolo 23, nella seconda metà degli anni Novanta [Dal confronto tra il codice deontologico oggetto della denuncia della Guardia di Finanza e il codice deontologico in vigore nel 1995 agli atti del procedimento risulta, infatti, che nel primo è stata modificata la disposizione in tema di tariffe, eliminando il riferimento esplicito ai tariffari associativi ed è rimasto invece il riferimento nel minimo agli usi e consuetudini.].
42. Inoltre, l'articolo 18 dispone che "[l]'agente immobiliare [?] [o]ve venga a conoscenza che di uno stesso affare è già stato investito un altro collega, deve rifiutare l'incarico, fino a quando non sia scaduto, rinunciato o revocato l'incarico conferito al collega", mentre l'articolo 20 recita " un agente immobiliare non può accettare un incarico da un cliente che gli sia stato presentato da un collega, salvo che vi sia un accordo esplicito in tal senso", con ciò imponendo di fatto un obbligo, in capo agli aderenti, di intrattenere rapporti di esclusiva con la clientela.
Si tratta di disposizioni che valgono indipendentemente dal tipo di contratto stipulato con il cliente, con e senza esclusiva.
43. Relativamente all'obbligatorietà per gli associati delle disposizioni contenute nel codice deontologico, nelle premesse dello stesso è esplicitamente previsto "che le presenti regole di comportamento sono vincolanti per tutti coloro che esercitano la professione di Agente Immobiliare e che ottengono l'iscrizione alla FIAIP". Inoltre, l'articolo 7 dello statuto dispone che: "Gli associati sono obbligati ad uniformarsi alle delibere assunte dagli organi della Federazione e a rispettare le norme statutarie e sono obbligati, altresì, ad osservare il Codice Deontologico Professionale, al quale deve essere uniformata l'attività di ogni iscritto [?] Gli associati rispondono in via oggettiva nei confronti della Federazione del comportamento antideontologico anche di agenti immobiliari e di mandatari a titolo oneroso alla stessa non iscritti, che siano loro soci, collaboratori o dipendenti".
Inoltre, l'articolo 5 dello statuto dispone "[?] l'espulsione [dell'associato] in caso di violazione degli articoli 7 [?]".
44. A ciò si aggiunga che nella "domanda di iscrizione" alla FIAIP, da inviare al collegio provinciale di appartenenza dell'agente immobiliare richiedente, è riportata la seguente indicazione: "con la firma in calce aderisco alla FIAIP e mi obbligo a rispettare lo Statuto e il Codice Deontologico [?]" (documento riportato nell'Annuario della FIAIP). In altri termini, al momento dell'iscrizione alla FIAIP gli agenti immobiliari si impegnano a rispettare il codice deontologico e lo statuto associativi.
45. Di tale impegno si da conto anche nella modulistica depositata da FIAIP presso le Camere di Commercio, acquisita nel corso degli accertamenti ispettivi. In particolare, nei moduli di conferimento di incarico di mediazione sia per la vendita che per l'acquisto di immobili è, infatti, inserita la previsione che "l'Agente, iscritto alla FIAIP con tessera n. --------- si impegna ad osservare le norme contenute nel Codice Deontologico predisposto dalla Federazione" (docc. 35 e 36, punti 12 e 13). Come risulta dalla documentazione agli atti del procedimento, tale modulistica è stata depositata in quasi tutte le Camere di Commercio dalla FIAIP per conto degli associati (Risposte delle Camere di Commercio, date varie).
46. L'obbligatorietà del rispetto del codice deontologico è confermata da altra documentazione acquisita in ispezione. Da alcuni verbali del Consiglio Provinciale Milanese del 1999 si da conto dell'espulsione di associati in quanto il loro comportamento "non [è] più compatibile con lo spirito associativo e il codice deontologico della Federazione" (doc. 45).
A proposito di un associato che in un articolo di giornale "[?] attaccava la dirigenza della federazione", si delibera la sospensione dell'espulsione dalla federazione a fronte di "un impegno a comportarsi in futuro, nel rispetto del codice deontologico e dei colleghi" (doc. 46).
47. E ancora è agli atti una lettera del 9 giugno 1999, con la quale il presidente della FIAIP (Allegretti) richiede "un deciso intervento" al Presidente dell'ANAMA (Bellini) nei confronti di un proprio aderente poiché viene da tempo segnalata "[?] da varie città [?] una crescente attività di estrema 'aggressività' da parte degli uffici di [un associato]" (doc. 33).
Allegata vi è una lettera di un associato della FIAIP, con cui lamentano i comportamenti, dallo stesso definiti di concorrenza 'sleale', messi in atto da tale associato, consistenti nell'aver richiesto informazioni in merito a degli immobili, affidati per la vendita all'associato della FIAIP. Tale lettera è stata inviata, per conoscenza, anche alla FIMAA, cioè all'associazione apparentemente estranea alla vicenda (doc. 111).
Altra lettera di protesta, sempre relativa a comportamenti volti a sottrarre clientela, è del marzo 1996 ed è stata inviata da un associato della FIAIP sia alla FIAIP nazionale, sia ad ANAMA (doc. 83). Nella lettera si sottolinea, tra l'altro, come il comportamento denunciato, messo in atto da un associato di ANAMA, sia "[?] in grave violazione di codificate norme deontologiche ed etiche".
48. D'altra parte, gli stessi rappresentanti della FIAIP, sentiti in audizione, hanno affermato che "il codice deontologico è vincolante per tutti gli iscritti. Se gli associati non rispettano le indicazioni del codice deontologico sono soggetti ad un procedimento disciplinare in sede provinciale ma possono poi appellarsi al collegio dei provibiri. Finora non sono state irrogate sanzioni per il mancato rispetto dell'articolo 23 del codice deontologico, quello che fa riferimento agli usi e consuetudini delle Camere di Commercio, ma spesso per quanto riguarda comportamenti degli associati volti a sottrarsi clientela" (audizione del 29 settembre 2003).

3.2 Il codice deontologico di ANAMA e la sua obbligatorietà nei confronti degli associati

a) Il codice deontologico in vigore fino al 28 novembre 2003

49. Anche nel caso di ANAMA, due sono le disposizioni del codice deontologico oggetto del procedimento istruttorio: una prevede il rispetto di tariffe minime e l'altra dispone un vincolo di non concorrenza tra gli associati. Tale codice deontologico è stato deliberato nell'assemblea congressuale del 6 novembre 1993 ed è rimasto in vigore fino al 28 novembre 2003.
50. Relativamente alle provvigioni per i servizi resi, nel codice deontologico dell'ANAMA si legge: "Premesso che l'Agente d'Affari è un imprenditore che opera professionalmente in qualità di intermediario nello specifico settore per cui ha chiesto l'iscrizione nel ruolo degli agenti di affari in mediazione [?] il compenso pattuito dovrà essere equo e mai inferiore a quanto indicato nella Raccolta degli Usi e Consuetudini tenuta dalla Camera di Commercio della Provincia".
51. Inoltre, l'articolo 7 del medesimo codice deontologico prevede che le agenzie associate debbono rifiutare "[?] incarichi laddove ve ne sia altro già sottoscritto con un collega", implicando anche in questo caso un obbligo in capo agli aderenti del ricorso a contratti di esclusiva. Per rafforzare tale principio, l'articolo 9 dispone che "L'Agente d'Affari deve sempre mirare ad un incarico scritto ed esclusivo [?]". Anche in questo caso l'obbligatorietà dell'esclusiva si realizza, di fatto, mediante il vincolo di non concorrenza oggetto del procedimento istruttorio, in base al quale gli agenti immobiliari aderenti all'associazione si impegnano a rifiutare incarichi se sono già stati affidati ad un altro associato.
52. Quanto all'obbligatorietà per gli associati delle disposizioni sopra descritte, si rileva, innanzitutto, che nello stesso codice deontologico si afferma che "le presenti regole di comportamento sono obbligatorie per gli iscritti all'ANAMA"; ciò indipendentemente dall'organizzazione provinciale di appartenenza degli aderenti.
Inoltre, lo statuto impone agli associati, all'articolo 4, il rispetto delle delibere dell'associazione e quindi del codice deontologico, stabilendo che le organizzazioni territoriali "sono tenute a rispettare le delibere degli organi federali"; l'articolo 21 dispone che "L'associato che manca ai propri doveri verso ANAMA incorre, secondo la gravità della mancanza, nelle seguenti sanzioni: [?]" fino ad arrivare all'espulsione dall'associazione.
53. Anche nel caso di ANAMA, nella "scheda di richiesta di adesione", da inviare alla presidenza nazionale, è riportata la seguente indicazione: "firmando la presente aderisco ad ANAMA e mi impegno a rispettare lo Statuto e il Codice Deontologico [?]" (documento presente nel sito Internet dell'associazione). Peraltro, "il rinnovo dell'iscrizione all'ANAMA non avviene automaticamente ma deve essere effettuato esplicitamente ogni anno dall'associato" (audizione del 25 settembre 2003). Pertanto, gli associati rinnovano annualmente l'impegno a rispettare il codice deontologico e lo statuto associativi.
54. Nella modulistica depositata dall'ANAMA per conto degli associati presso le Camere di Commercio è specificamente indicato che "L'agenzia iscritta all'ANAMA si impegna ad osservare il codice deontologico elaborato dall'associazione" (punto 8 dell'Incarico di mediazione per vendita immobile, doc. 84quater; punto I della Proposta d'acquisto immobiliare), con ciò rendendo di fatto operative sia le indicazioni tariffarie, sia il patto di non concorrenza.
55. Dalla documentazione agli atti si evince chiaramente che l'associazione è particolarmente sensibile alla problematica del rispetto del codice deontologico da parte degli associati.
In una lettera del Presidente di ANAMA agli associati del 23 giugno 2000, viene riportato il comportamento di un associato, oggetto di censura da parte delle Camere di Commercio di Milano e di Torino (doc. 79) [Come descritto in dettaglio nella nota 11, il comportamento di cui si discute nella lettera era stato oggetto di "una sorta di processo" da parte delle Commissioni ruolo delle Camere di Commercio di Milano e Torino, le quali avevano valutato "? il metodo, l'approccio al mercato e la strategia commerciale ? di tale associato, al fine di verificare se richiedesse provvigioni eccessive e se fosse un'azienda troppo aggressiva. ]. Da tale lettera risulta che la giunta nazionale dell'ANAMA, in una riunione del 12 maggio 2000, abbia discusso di tale comportamento e abbia concluso che tale associato "[?] adotta il sistema di indicare in incarico il 'prezzo minimo' di vendita. Ciò non contrasta con il codice deontologico ANAMA né tanto meno con la normativa vigente" [sottolineatura aggiunta]".
Nella stessa lettera è precisato che "l'ANAMA non può e non deve interferire sulle strategie aziendali di ogni associato (fino a quando queste non ledono le norme vigenti, codice deontologico compreso [sottolineatura aggiunta]").
56. A proposito del rispetto dei limiti al di sotto dei quali non dovrebbero scendere i compensi per i servizi di intermediazione immobiliare, in un articolo apparso sulla rivista associativa di marzo 2001, dal titolo Spazio Intermediazione, a nome del Presidente di ANAMA Paolo Bellini, si informa che "ogni agente ed agenzia seria stabilisce preventivamente le condizioni economiche dell'affare ed in particolare la provvigione, di norma fissata nel 3% più IVA per parte, (ma può anche arrivare al 5-6%) [?]" (doc. 84bis).
57. Sempre relativamente all'utilizzo, come tariffa minima, degli usi delle Camere di Commercio previsto nel codice deontologico associativo, i rappresentanti di ANAMA sentiti in audizione hanno affermato che "le tariffe sono un metodo di valutazione del tipo di servizio che un agente offre. Anni fa fu detto agli agenti immobiliari che non era corretto avere dei tariffari e quindi questi furono eliminati ma questo ha comportato la mancanza di uno strumento di lavoro. Il rinvio agli usi e consuetudini è stato, pertanto, un modo di dare certezza alle parti su uno strumento di lavoro fondamentale per gli agenti immobiliari".
58. D'altra parte, "uno dei problemi più sentiti dagli operatori in tutti i settori era proprio la quantità e la variabilità delle provvigioni che nel caso degli agenti in mediazione erano nella provincia di Rovigo del 2% o del 3% a seconda dei servizi offerti al cliente. Proprio in virtù dell'esperienza acquisita in quanto membro della Commissione Usi [l'attuale Presidente dell'associazione] propose la previsione nel codice deontologico del rinvio come tariffa minima da applicarsi da parte degli agenti immobiliari agli usi e consuetudini della provincia per evitare che questi si facessero concorrenza sleale sul punto".
Secondo quanto precisato da ANAMA il riferimento, nel minimo, agli usi locali previsto dal codice deontologico sembrerebbe essere un sostituto dei tariffari associativi.

b) Iniziative intraprese da ANAMA a seguito dell'avvio dell'istruttoria

59. Con lettera pervenuta in data 10 dicembre 2003, ANAMA ha comunicato che l'Assemblea Nazionale associativa ha approvato all'unanimità, il 28 novembre 2003, una nuova versione del codice deontologico, di cui allega copia, il quale presenta significativi cambiamenti rispetto alla formulazione originaria, essendo state eliminate le disposizioni descritte nei precedenti paragrafi.
60. In particolare, nella premessa del nuovo codice deontologico la frase: "[?] il compenso pattuito dovrà essere equo e mai inferiore a quanto indicato nella Raccolta degli Usi e Consuetudini tenuta dalla Camera di Commercio della Provincia" è stata sostituita con la frase: "In mancanza di pattuizione sulla misura del compenso, lo stesso è determinato facendo riferimento alle normative vigenti".
61. Per quanto rigu

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